Desde la perspectiva del endeudamiento estatal, la lucha política por el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2012 tendrá una lógica elemental: las autoridades estatales y municipales intentarán obtener mayores recursos para los gobiernos locales, sobre todo por la vía de los recursos no etiquetados (participaciones). Esto será así porque los gobiernos estatales querrán tener más oportunidades de gastar en un año donde la agenda electoral será la que domine, y en donde querrán hacer todo lo posible para aumentar su gasto corriente y tener los suficientes recursos para realizar las labores políticas tendientes a maximizar la obtención de votos a favor del partido al que representan, todo con el aval que les da los niveles de opacidad que presenta su gasto público.
Se han visto ya señales de esta pugna y tienen que ver con la propuesta del PRI de hacer una reforma a la ley de coordinación fiscal para aumentar el porcentaje de las participaciones que transfiere la Federación a los Estados, pasando del 20% actual a 25%. Este planteamiento ha causado polémica al interior de las diferentes fuerzas políticas, ya que el PAN considera que los gobernadores del PRI pretenden utilizar esos recursos adicionales como aval para poder contraer más deuda, y/o para su uso electoral. Esta será sin duda una de las situaciones que prevalezca alrededor de la discusión del PEF 2012. Al ser un año electoral, se librará una verdadera batalla que pretenderá aumentar las “bolsas estatales” en detrimento de la “bolsa federal” (Francisco Suárez Dávila, 2011).
La pugna electoral que caracterizará al 2012 también deja entrever que la medida propuesta en el Proyecto del PEF enviado por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión, que consiste en facultar a los Estados a establecer un impuesto con una tasa máxima de 5% sobre las ventas y servicios al público en general con el fin fortalecer sus ingresos fiscales, no prosperará. Seguramente esta propuesta, que debería ser punto de partida para un debate amplio sobre la forma en que los estados y municipios pueden mejorar sus ingresos propios con el fin de hacer más sustentable su gasto, se paralizará en el Congreso debido a que los gobiernos locales no querrán asumir el costo político que implica cobrar nuevos impuestos en pleno año electoral.
¿POR QUÉ SE ENDEUDAN TANTO LOS ESTADOS?
A partir del año 2000, uno de los cambios políticos que experimentó México se ha reflejado principalmente en la descentralización del poder. De la “todopoderosa” Presidencia pasamos a una nueva realidad política, don- de los actores locales han acaparando poder y recursos sin la menor rendición de cuentas. Los gobernadores se han convertido en piezas clave para entender esta nueva realidad. Se trata, según palabras del analista Luis Rubio, “de las consecuencias de una transición mal planeada (o realmente, no planeada) para pasar de una estructura centralizada del poder hacia un objetivo idílico pero indefinido en el ámbito local”.
Las consecuencias económicas de la alternancia política son claras: la descentralización del poder, acompañada de la desconcentración de los recursos públicos hacia estados y municipios. En principio, esto sería aceptable en un sistema federal como el mexicano, sin embargo, se presentaron al menos dos problemas derivados de esta situación, ya que a la par no se realizaron cambios estructurales para que la realidad del país se ajustara a la dispersión del poder.
En primer lugar no se modificó el sistema fiscal, donde la mayoría de los recursos son recaudados por el gobierno federal, lo que indica que hubo descentralización en el caso del gasto pero no así en los ingresos. Las entidades federativas son demasiado dependientes de las transferencias federales, a manera de ejemplo, en 2008 más de 84% de sus ingresos fueron vía transferencias federales, en contraste los ingresos captados directamente por los estados fue de 10% (Gráfico 1) (IMCO, 2010).
Esto conduce a que una de las prácticas que fomenta el actual sistema fiscal es el gasto desmedido por parte de gobiernos locales, pues el diseño institucional les permite obtener ingresos sin esfuerzo alguno, además de tener la certeza jurídica de que serían rescatados por el gobierno federal en caso de llegar a la cesación de pagos (en el Gráfico 2 se observa el crecimiento del gasto estatal y municipal a lo largo del tiempo). Ello genera el llamado problema del “riesgo moral”, donde los estados piden prestado de forma excesiva pues lo consideran una forma viable de obtener recursos adicionales, aunado al hecho de que la banca tiene también incentivos para prestar sin tomar en cuenta los riesgos de los proyectos presentados, pues consideran que siempre tendrán las transferencias federales como garantía (Hernández et al., 2002).
El segundo problema es que no se implementaron mecanismos reales y efectivos de rendición de cuentas sobre el uso de los recursos a nivel local. En efecto, casi todos los congresos estatales están gobernados por las mayorías del partido que tiene el control del ejecutivo estatal, por lo que en la práctica sus órganos fiscalizadores tienden a ser “figuras decorativas” dentro de la vigilancia de los recursos públicos. Aunado a lo anterior, la Auditoría Superior de la Federación no está facultada para auditar cerca de 43% del gasto que ejercen los estados, correspondiente a las transferencias federales del Ramo 28 (participaciones) y los ingresos locales propios (IMCO, 2010).
Estos dos factores explican por qué la dispersión de recursos hacia las regiones no se ha traducido en un gasto mucho más eficiente e impactante, lo que se traduce en una menor tasa de crecimiento económico (Luis Rubio, 1 de octubre 2011). En el caso particular de las deudas estatales, la reforma de 1995 a la Ley de Coordinación Fiscal introdujo un esquema en donde la SHCP solo recibe la información pero no interviene en el proceso de aprobación de los préstamos, ya que son las propias leyes estatales las que deben regular este proceso, y donde los congresos locales juegan un papel protagónico (IMCO, 2010). Esta modificación fue uno de los tantos detonantes de la autonomía estatal, que sumada a la ya descrita centralización tributaria, descentralización del gasto y opacidad en el ejercicio de los recursos, provocaron que los gobiernos estatales puedan incrementar su deuda progresivamente sin contrapeso alguno (Gráfico 3).(CONTORNO)